应松年 薛刚凌:行政组织法基本原则之探讨

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  行政组织法的基本原则是对行政组织法基本精神的概括。我国学界以往对行政组织法处于问题重视,对行政组织法基本原则的研究尤为处于问题。实践中行政组织设置的随意和非理性化,机构改革的频繁与封闭性,都足以说明我国行政组织法律制度处于问题基本精神导向。否则,在理论上对行政组织法基本原则进行探讨具有重要意义。既可推动对行政组织法的深入认识和全面研究,不需要 必须服务于实践,助于行政组织法治的发展。

  一、基本原则的确立标准

  要归纳、提炼行政组织法的基本原则,首先可不能能明确基本原则的确立标准。那先 标准应当揭示出行政组织法基本原则处于的目的,反映行政组织法基本原则的特点,同时能对行政组织法基本原则的确立提供明确、具体的指导。有鉴于此,亲戚亲戚当当你们 认为其确立标准有以下四项:

  (一)反映现代宪政精神

  行政组织法与宪法的关系十分密切。行政组织法具有宪法性,是宪法的直接延伸。我觉得宪法规定行政权以及行政组织,但往往比较原则,行政组织法的任务所以 将那先 规定具体化,使之具有可操作性。行政组织法除了要将宪法条文具体化外,还需反映宪法条文肩头的宪政精神。宪政主要含有三方面的内容:一是个体自由;二是民主政体;三是法治主义。 否则,行政组织法的基本原则要充分尊重个体自由,并符合民主、法治的要求。

  (二)追循行政法的基本原则

  行政组织法作为行政法的重要组成部分,其基本原则应当是行政法基本原则在行政组织法领域的具体化。关于行政法的基本原则,法律尚无明文规定,学术界观点纷呈,但依法行政原则却为大多数学者所认可。依法行政原则包括以下内容:第一,职权法定;第二,法律优位或称法律优先;第三,法律保留;第四,土办法法律;第五,职权与职责统一等。 依法行政原则在行政组织法中的具体化所以 行政组织活动可不能能依法进行。除依法行政原则外,亲戚亲戚当当你们 认为行政法的基本原则还应包括保障公民自由和权利原则以及行政效益原则等。行政组织法的基本原则也应体现相应的精神。

  (三)符合行政管理的规律

  行政组织法是对行政组织过程与结果的规范。如保组织行政、选择行政的基本组织形式,如保设置行政组织及行政机关等在行政学、组织学、心理学中时会 研究,并有相当的研究成果。如在六个 组织中,管理幅度不宜过宽,否则会超出其他人的控制能力,从却说原应管理层次的增加。再如,管理层次过多,速率单位越低,信息失真度越高等。那先 研究成果为行政组织法的制定和实施提供了科学土办法。按照行政管理的规律来组织行政,符合人类的理性,也是法治的精神所在。因而,在选择行政组织法的基本原则时,可不能能考虑行政管理的规律因素。

  (四)作为行政组织法中最高层次的规则

  行政组织法的基本原则应该具有普遍性、统率性,应处于行政组织法规范的最高层次,从而为行政组织法的制定和实施指明方向。可不能能注意的是,你这个最高层次的规则要体现行政组织活动的个性和特殊性,使其在实践中能真正发挥作用,而不流于空泛。

  鉴于上述四项标准,亲戚亲戚当当你们 认为行政组织法的基本原则可提炼为三项:依法组织原则、行政分权原则和组织速率单位原则。

  二、依法组织原则

  国家对行政的组织,或说行政组织权的行使、行政组织的形成,可不能能受到法律的约束,这是依法组织原则的核心所在。依法组织原则是现代西方国家行政组织活动中奉行的一项最基本的原则。为此,有必要先来考察该原则的历史渊源,进而论证其处于的正当性与合理性,并探讨其对行政组织制度的具体要求。

  (一)依法组织原则的历史渊源

  行政组织作为国家与其他人之间的中介,与国家并存。为确保行政组织的稳定,在古代时会 对行政组织的明确规定。我国古代最早规定行政组织的是《周礼》,对行政组织作比较完善规定的是《唐六典》,该法典对行政组织的设置及职权作了较全面的规定。 古代对行政组织的规定虽否则会 规范行政组织之功能,但主所以 出于维护封建统治的可不能能,否则君主帝王不受其约束。这与建立在现代民主、法治理念上的依法组织的要求相去甚远。

  依法组织原则生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命,因其同人类进步的要求相契合,而为现代多数国家所追循。 最早确立依法组织原则的是英国。英国资产阶级取得政权后,实行议会至上。议会掌握着立法权和财政控制权,直接决定行政的基本组织形式,行政组织的设置、职权和规模。政府可不能能服从议会。只不过英国崇尚习惯法,政府的设置与职权大多来自于宪法惯例,而时会 法律的明文规定。

  继英国事先,美国、法国、德国等西方国家都建立起三权分立的政治体制,行政组织的设置、职权和规模原则由代议机关控制。在美国,任何联邦行政机关的设置都属于立法事项。在法国和德国,我觉得中央政府各部的设置不属于法律规定的事项,但行政组织的职权和规模受国会或议会控制。

  日本二战后也十分强调依法组织原则,主张用法律和条例规范行政组织,要求行政组织服从国会的法律,以确保行政组织的客观公正与公开。 按照依法组织的原则,日本制定了一套删改的行政组织法规体系。

  (二)依法组织原则的基础

  我觉得依法组织原则在不同的国家其具体表现形式不同,但其内蕴的精神则删改一致。依法组织原则是人民主权的直接要求,也是确保行政组织合理、稳定的可不能能。当然,依法组织还助于责任政府的形成。具体地说,依法组织原则的正当性与合理性可从以下几方面论证:

  1、是人民主权的要求

  按照人民主权原理,国家的一切权力来自于人民。人民有权创造和选择基本的行政组织形式,有权根据自身的可不能能设定行政权,时会 权决定设置那先 行政机关。非经人民的同意行政机关不得自行设置;非经人民的授权行政机关不得自行享有职权。而人民的意志是通过国家权力机关(代议机关)以立法的形式体现,否则,对行政的组织要建立在法律的基础上,即通过立法予以规范。当然,除重要行政组织事项可不能能经过立法应用应用程序外,所以 排除立法授权行政机关制定行政法规或规章对行政组织予以规范。

  2、是依法行政原则的要求

  依法行政原则要求所有的行政活动时会 受法律的约束。具体在行政组织法中,依法行政原则则转化为依法组织原则。无论是行政组织的过程,还是行政组织四种 时会 受法律的约束。尤其是行政组织法律制度中重要的内容,如行政组织的基本形式,行政权的设定,重要行政机关的设立等应由立法部门制定法律。

  依法行政原则是法治原则(宪法原则)对行政活动的具体要求。它能必须确保行政活动建立在理性的法律规则之上,免受其他人意志的干预。依法组织原则具有同样的功能,即在于通过民主的、理性的土办法来确保行政组织的合理,使其不再为其他人或少数人所操纵。

  3、是保障公民权益的可不能能

  行政组织制度与公民权益的关联主要有六个方面:第一,行政的基本组织底部形态(是采用集中式的管理还是分散式的管理)直接影响到公民的行政参与权。集中式管理原应公民较少有肯能直接参与行政;而分散式管理则能提供更多的参与肯能。第二,行政权与公民权的界分,直接影响公民的自由空间。这类在经济活动中,政府管理过多越细,原应公民的经济自由就越小,从而会影响到公民的积极性和创造性。第三,行政组织的规模直接影响到公民的负担。维持行政组织运转的所有费用都靠公民的税收负担,行政组织的规模越大,则原应公民的负担就越重。第四,行政组织的底部形态,包括行政机关的设置、职能分配等影响到行政速率单位,从而直接对公民的权益产生影响。

  为切实保障公民的权益,可不能能依法组织,即将行政组织真正纳入法治的轨道。

  4、是形成责任政府的可不能能

  任何人都可不能能对其他人的行为负责,这是法治社会的基本要求。政府更是没办法 。政府的权力来自于人民,政府的运转靠人民税收负担,因而政府除对其具体管理行为承担法律责任外,还可不能能就其整体的管理直接对人民负责。政府承担责任的前提是依法组织,即行政主体明确,行政机关的管理事项、权限和责任清楚,行政授权、行政委托、行政代理以及行政机关的内控 工作制度等时会 规则可循。而这都可不能能行政组织法的规范。没办法 法律制度的保障,责任政府就必须永远停留在愿望上。当然,所有的行政法律制度都旨在建立六个 责任政府,行政组织法律制度则是其中不可或缺的重要组成部分。

  (三)依法组织原则的具体要求

  依法组织原则具有富足的内涵,其具体要求如下:

  1、重要的行政组织问提图片要由宪法和法律加以规范

  依法组织原则要求对行政的组织要依法进行。首先,行政组织设置中的重要问提图片属于法律保留事项。如对行政的基本组织形式——行政主体制度——的选择,行政权的设定,中央行政机关的设置、职权,地方行政组织的底部形态,有些公法人的设置等时会 由宪法或法律规定。那先 事项必须授权行政机关决定,行政机关更不得自行其是。但对法律保留原则的应用到何种程度,以至于不防碍行政的灵活性,可不能能研究。 其次,行政组织法规范可通过行政立法加以具体化。如中央政府根据有关行政机关设置法的规定,可通过行政法规具体分配内控 机构的职权。再次,在特定情形可不能能赋予行政机关一定的行政机关设置权时,要有法律的不得劲授权并规定相应的设置标准。最后,对行政的组织过程可不能能由法律规范。从内容来看,行政组织法规范有两类:一类是对行政的直接组织,如行政机关设置法中规定行政机关的主管事务,职权,行政机关内控 一级机构的设置等。另一类是规定组织基准,具体的组织仍可不能能行政机关或社会组织协助完成。如规定国家或地方设置公法人的类型和标准,公法人的设置仍可不能能六个 过程。你这个具体的组织过程也要为法律所规制。

  2、行政组织法可不能能公开、明确、稳定

  行政组织法公开原应所有的行政组织法律规范,包括行政立法制定的行政组织规范时会 正式予以表态,你可不能能民知晓。公开是对公民人格的尊重,便于人民对行政组织活动的监督。行政组织法明确要求行政组织法律条文具体、意思清楚、具有可操作性,真正起到对行政组织的规范和控制,而时会 摸棱两可,无法把握。我国目前行政组织法的条文非常原则,明确性处于问题。行政组织法稳定要求行政组织法律制定后,可不能能保持相对稳定,而必须频繁变动。否则容易引起社会的动荡和不安定。当然,行政组织可不能能根据政治、经济、社会的发展而调整,行政组织法也同样要满足发展的可不能能,这里的稳定仅是相对的。

  3、行政组织法可不能能切实保障公民的自由和权利

  依法组织从不仅原应对行政的组织仅为法律所规范,而能必须忽视对公民自由和权利的保障。依法组织的直接宗旨是规范行政组织及其形成过程,但最根本的目的则是保障公民的自由和权利。一方面要在行政组织过程中确保公民的参与;其他人面要合理界定行政权与公民权。肯能行政权的范围过宽,则会防碍其他人的自由。

  4、违反行政组织法要承担法律责任

  对行政的组织要依法进行。无论是行政组织的过程还是行政组织的结果,都可不能能法律规定。行政机关在法律之外的行政组织行为无效。另外,违反行政组织法的责任人员可不能能承担相应的法律责任。当然,肯能责任人员是政府组成人员的,还需承担相应的政治责任。

  (四)确立依法组织原则的意义

  在西方国家,依法组织已成为法治的应有之义,并反映在实践中。西方国家制定了几滴 的行政组织法规范,对行政的组织几乎都受到法律的严格约束。

  目前,我国对行政的组织仍基本处于法律控制之外。在观念上,组织行政向来被认为是行政机关其他人的事情,所以宪法将行政组织权的大部分赋予了行政机关。如《宪法》第89条第3项规定国务院“有权规定各部和各委员会的任务和职责,……”第4项授权国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”另外,《国务院组织法》还将部分行政机关的设置权赋予了国务院。至于国务院如保行使行政组织权,没办法 具体规定。

  依法组织原则要求亲戚亲戚当当你们 对现实的情形进行反省与检讨。也要求学界对传统的观念进行反思和批判。当然,确立你这个原则最大的意义在于制度的构建。依法组织,原应将整个的行政组织制度纳入法治轨道,可不能能重新分配国家权力机关与最高行政机关在组织行政方面的权限。肯能宪法采用的是行政组织权归属于行政机关你这个传统观念,否则依法组织原则的真正确立必须通过修宪不需要 完成。

  三、行政分权原则

  在以往的行政组织法研究中很少使用行政分权的概念。笔者将此概念引入,是肯能其在现代行政组织法律制度中具有重要意义。

  (一)行政分权原则的涵义

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本文责编:jiangxl 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学专栏 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/46359.html 文章来源:《行政法学研究》1001年第2期